Imagen de Encabezado 1, embarcaciones en la orilla.

Imagen de Encabezado 2, personal Armada de Chile en formación

Imagen de Encabezado 3, Ejercito de Chile apoyando en desastres
Imagen de Encabezado 4, Ejercito de Chile en ejercicios de guerra
Imagen de Encabezado 5, Helicoptero
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Ministerio de Defensa Nacional

26 de septiembre de 2017

El valor de lo conjunto:
Una fuerza militar es conjunta cuando la organización de su mando lo es.

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Una realidad que se ha impuesto en los sistemas de defensa modernos es el empleo de la fuerza bajo modalidad conjunta, al punto que se ha constituido en el paradigma predominante en materia de organización y funcionamiento de las Fuerzas Armadas contemporáneas.

Una fuerza militar es conjunta cuando la organización de su mando lo es. Ello implica que distintos medios —terrestres, navales y aéreos— lo hacen integradamente, bajo un mando común o conjunto, de carácter operacional, y no bajo sus propias líneas de mando institucional. Cuando las instituciones Armadas no actúan conjuntamente, lo hacen “institucionalmente”, obligando a los mandos a efectuar complejas coordinaciones, perdiendo la capacidad de explotar coherentemente los principios de la guerra y la buscada sinergia, condición esencial para el logro del esfuerzo conjunto en todos los niveles.

La naturaleza de lo conjunto constituye un desafío de organización del mando, de las fuerzas y medios puestos a disposición. En el caso chileno, en tiempos de paz, el mando se encuentra radicado en cada institución. Sólo en situación de crisis o guerra se asume “conjuntamente”, de acuerdo a la Ley Nº 20.424.

Ello contrasta con la experiencia de Fuerzas Armadas más avanzadas. En la actualidad están organizadas de manera conjunta, por tanto es posible concluir que impulsar su desarrollo supone abordar la organización del mando, definiendo los distintos aspectos y dimensiones que componen a la fuerza militar del Estado.

El desarrollo y empleo de la fuerza militar en Chile ha transcurrido históricamente por una vía centrada en una modalidad institucional y no conjunta.

historia

Sin embargo, tenemos notables ejemplos de empleo conjunto como las campañas de la Independencia, las operaciones anfibias de Cochrane en la Expedición Libertadora del Perú, sobre Corral y Valdivia en 1820, o las de Freire y Blanco Encalada sobre Chiloé en 1826.

Asimismo, la Guerra contra la Confederación Perú-Boliviana en 1834 y la Guerra del Pacífico en 1879, son también una interesante demostración de concepción conjunta y expedicionaria de los medios, muy adaptada y avanzada a las características de los conflictos de esa época.

Es digno de destacar que durante la Guerra del Pacífico se lleva a cabo el Desembarco de Pisagua, considerado quizás la primera operación anfibia conjunta en la historia según los cánones contemporáneos. Otro ejemplo interesante es la llamada Expedición Lynch de 1880, consistente en una serie de raids anfibios sobre la infraestructura costera y económica del norte del Perú.

No obstante, ese temprano desarrollo no se materializó en una evolución organizacional que plasmara una modalidad de mando conjunto en nuestro país. Para ello sería necesario esperar las lecciones que arrojó la Segunda Guerra Mundial.

En efecto, hacia 1941 tanto la marcha de las campañas en Europa y el norte de África, como las campañas en Asia y en el Pacífico demostraban que la superioridad de las fuerzas militares eran capaces de llevar a cabo una guerra de maniobras, basada en la estrecha colaboración entre medios terrestres, aéreos y navales.

Los aliados impulsaron su propio modelo de lo conjunto para la organización de sus fuerzas. Además, ellos estructuraron una organización de coordinación estratégica de la conducción a nivel político en manos del propio Presidente Roosevelt y del Primer Ministro Churchill. El Comité de Jefes de Estado Mayor, con sede en Washington DC, tenía representación de cada rama de las Fuerzas Armadas, que se encargaban de asesorar a las autoridades políticas y entregar las orientaciones estratégicas a los comandantes del teatro de operaciones en Europa, Mediterráneo, Pacífico, Asia Sudoriental, etc. Estos eran mandados por una autoridad militar unificada donde los medios de todos los países aliados se empleaban bajo el mando de una sola estructura integrada.

conjunto

Chile que observaba el conflicto global, inicialmente desde la neutralidad y luego como parte de los Aliados, decidió avanzar en esa dirección. El 6 de julio de 1942 el Presidente de la República, Juan Antonio Ríos, y el Ministro de Defensa Nacional, Alfredo Duhalde, crearon el Estado Mayor de Coordinación de la Defensa Nacional mediante el Decreto Supremo Nº 14, de Marina, antecedente del actual Estado Mayor Conjunto.

A partir de ese hito —que describía un modelo de coordinación estratégica y no de mando en sentido estricto— el sistema de defensa fue desplegando, a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, un modelo organizacional propio para abordar el problema del mando conjunto. El sentido fue buscar una solución nacional a la necesidad de lograr que los medios terrestres, navales y aéreos fueran empleados de manera integrada, de acuerdo a la experiencia de los conflictos contemporáneos.

Poder contar con una organización conjunta de mando efectivo es una tarea que todo Ministerio de Defensa debe acometer. Impulsar lo conjunto sigue siendo la estrategia correcta para el fortalecimiento de la institucionalidad.

Un segundo hecho relevante surgió con la dictación del Decreto con Fuerza de Ley Nº 181, de 1960, que creó el CONSUSENA. Esta norma estableció una modalidad de coordinación y no de mando unificado, donde el Estado Mayor de la Defensa Nacional coordina y la Junta de Comandantes en Jefe asesora en la paz y en el ejercicio de la conducción estratégica en la guerra.

Sin perjuicio de ello, los pasos fundamentales para el impulso de lo conjunto en nuestro país —que nos acercan a los desarrollos internacionales— se concretaron en fechas más recientes. La Directiva para el Desarrollo de la Doctrina Nacional Conjunta de las Fuerzas Armadas, aprobada en 2004 por la entonces Ministra de Defensa Nacional, Michelle Bachelet, incorporó este concepto y dispuso avanzar hacia un modelo de fuerza de configuración nacional, pero inspirado y compatible con la doctrina OTAN.

Sin embargo, recién el año 2010, con la Ley Nº 20.424, Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional, la estructura de la fuerza empieza a institucionalizarse bajo una modalidad claramente conjunta.

Los procesos de cambio en esta materia han sido impulsados por dos grandes dinámicas. En primer lugar, la búsqueda por incrementar la eficacia de las fuerzas en operaciones reales, a partir de ejemplos exitosos en conflictos contemporáneos dado el mejor desempeño de aquellas fuerzas organizadas conjuntamente, en contraste con aquellas no organizadas. Un claro ejemplo fue la guerra de las Falklands/Malvinas, donde quedó de manifiesto que la sola existencia en teoría de una organización conjunta no es suficiente, sino existe el convencimiento y empuje para llevarla a la práctica por sus líderes.

En segundo lugar, la necesidad de mejorar la eficiencia en el uso de los recursos financieros asignados a la defensa, teniendo en cuenta los recortes presupuestarios que muchas veces deben enfrentar los sistemas de defensa que encuentran en lo conjunto una fórmula de optimización.

En la actualidad la OTAN y sus países miembros representan el estándar internacional más alto y avanzado en la doctrina sobre la materia.

Estas dinámicas han sido asumidas por diferentes Estados como parte de una agenda de transformación de la Defensa y de las Fuerzas Armadas, actualmente en plena implementación en los países de la OTAN y otros afines. El epítome de esta tendencia lo marca el Acta Goldwater-Nichols, de 1986, que reorganizó el sector defensa de EE.UU. bajo parámetros conjuntos.

En el caso chileno, las dos dinámicas descritas están presentes, pero sin la fuerza y evidencia de otras latitudes, salvo en la discusión que dio lugar a la Ley Nº 20.424, Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional. Si bien se avanzó sustancialmente en materia conjunta, el propósito específico de la ley no apuntó a ese objetivo en exclusividad, sino más bien a reestructurar el Ministerio de Defensa.

El Estado Mayor Conjunto y la necesidad de fortalecer su institucionalidad

El Ministro de Defensa Nacional cuenta con el Estado Mayor Conjunto (EMCO) como organismo de trabajo y apoyo en las tareas de empleo de la Fuerza. Constituye el organismo militar del Ministerio, desde una perspectiva conjunta y tiene la misión de asesorar en la conducción estratégica para casos de guerra externa o crisis internacional, que afecte gravemente a la seguridad exterior de la República.

RAMAS

La creación del EMCO significó un gran paso para abordar problemas militares actuales de alta complejidad, como la preparación conjunta de la fuerza y su empleo, bajo una modalidad de conducción en situaciones de crisis o conflicto bélico. El EMCO ha avanzado sustantivamente en la integración, coordinación y sincronización de las capacidades de las fuerzas en tiempo, espacio y propósitos, en concordancia con los objetivos estratégicos fijados para operaciones determinadas.

EMCO

Durante los últimos años se ha trabajado en las siguientes líneas de desarrollo: Elaboración de nueva documentación de planificación estratégica conjunta o secundaria; conformación y activación de Comandos Conjuntos para tiempos de conflicto como órganos plenos de mando operacional; articulación mediante la planificación de las fuerzas bajo un concepto conjunto de las operaciones; generación de una doctrina conjunta; iniciativas en materia de formación y entrenamiento, e implementación de infraestructura para soportar los procesos que hacen posible ejercer el mando y control concentrado en el conductor estratégico.

Sin perjuicio de lo anterior, un verdadero sistema de defensa conjunto requiere de un fortalecimiento aún mayor de la figura del Jefe del Estado Mayor Conjunto, de manera de no limitar su mando al empleo de la fuerza en situaciones de guerra exterior o crisis, sino ampliarlo a otros supuestos en tiempos de paz, en especial en la preparación, prevención y reacción ante emergencias y catástrofes, así como, en los nuevos desafíos de la modernidad que enfrentamos con el cambio climático y calentamiento global. Esto es parte del esfuerzo del Ministerio de Defensa Nacional y sus organismos, incluidas las Fuerzas Armadas como instituciones dependientes, para perfeccionar la institucionalidad de lo conjunto.

En esta línea, se debe reforzar el actual estatuto jurídico que rige al Estado Mayor Conjunto, que debe ser potenciado con mayores atribuciones y capacidades que faciliten su accionar.

El objetivo de política pública del Ministerio de Defensa Nacional definió una agenda sectorial para promover el desarrollo de lo conjunto, en la perspectiva de avanzar hacia una estructura operacional de la fuerza, concebida para actuar en todos los niveles y en cualquier situación o tiempo.

La propuesta de nuevas iniciativas apunta a perfeccionar y consolidar las transformaciones doctrinarias iniciadas una década atrás y sancionadas en sus rasgos institucionales generales en la Ley Nº 20.424 de 2010, emanada de los compromisos asumidos en el Programa de Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet para el período 2014-2018.

La definición de una política pública como la descrita persigue perfeccionar la gobernabilidad democrática del sector defensa en Chile, la calidad de la institucionalidad, de los procesos y del empleo de las Fuerzas Armadas por parte de las autoridades políticas del Estado. Asumiendo la gobernabilidad democrática de la defensa como perspectiva, lo conjunto es la expresión de una concepción democrática del Estado, aplicada al desarrollo y el empleo de la fuerza.

El Ministerio de Defensa Nacional ha trabajado en una agenda de promoción de lo conjunto durante el período 2014-2017, orientándose en especial al fortalecimiento de las atribuciones del Jefe del Estado Mayor Conjunto y del EMCO en relación con el mando de las fuerzas en situaciones distintas a la guerra o la crisis exterior.

Este trabajo se tradujo en un borrador de anteproyecto de ley que se dio a conocer a la Junta de Comandantes en Jefe, en mayo del 2016, siendo revisado y corregido en comisiones integradas además por el Comité de Trabajo sobre lo Conjunto y delegaciones de las tres instituciones de las Fuerzas Armadas para producir una versión de anteproyecto en condiciones de ser remitida a tramitación por el Congreso Nacional.

Las democracias más avanzadas del mundo cuentan con fuerzas organizadas de manera conjunta o se orientan hacia ese modelo, porque esa concepción materializa de modo real el mando efectivo de las autoridades políticas sobre la fuerza.

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No hay que perder de vista que todos los actores, en los distintos niveles, constituyen una herramienta de Política de Estado en contribución a la articulación de la Política Exterior. Ahora, en lo particular, las Fuerzas Armadas son instrumentos permanentes del Estado y poseen una férrea cultura institucional que, a veces, dificulta la materialización de lo conjunto. De ahí nace la importancia y el rol que les corresponde a las instituciones, que serán los conductores tácticos y estratégicos.

Las mandos de ramas de las FFAA son los llamados a comprender en su total dimensión la importancia de lo conjunto como un bien superior del país. Son los llamados a dejar atrás celos institucionales y, sin perder de vista su esencia, incorporar su impronta en la búsqueda de la sinergia que otorga la concepción conjunta de las operaciones, tanto en conflicto como aquellas tareas distintas a la guerra.

La Defensa Nacional, en todo nivel, debe ser protagonistas de los cambios que se están desarrollando, así como las autoridades a nivel político estratégico deben conducir el potenciamiento del empleo conjunto de la Defensa.